封面報道|《反壟斷法》“長出牙齒”!一文讀懂中國互聯網平臺如何反壟斷

文|財新記者 錢童 原瑞陽


2021年,將是誕生13年的《反壟斷法》真正“長出牙齒”的一年,互聯網平臺反壟斷首當其沖,序幕正在拉開。

 

剛剛過去的2020年12月,各大互聯網公司憂心忡忡,金融圈、資本市場都屏住呼吸,等待著“靴子”掉下來。

 

市場沒有等太久。2020年12月24日,阿裡巴巴西溪園區一派緊張,外部人員不被允許進入;一街之隔的杭州未來科技城內,一塊杭州市政府設立的“餘杭區服務保障阿裡巴巴領導小組辦公室(親橙辦)”的牌子,也被悄悄遮蓋瞭起來。國傢市場監督管理總局當日宣佈,根據舉報依法對阿裡巴巴集團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查。

 

兩天後,人民銀行、銀保監會、證監會、國傢外匯管理局等金融管理部門,又聯合約談瞭阿裡巴巴集團旗下金融業務板塊螞蟻集團——這是自阿裡集團創始人馬雲2020年10月底在第二屆外灘金融峰會上“炮轟”金融監管事件後,阿裡集團高管接受的第二次監管約談。

 

12月24日的消息出來之後,阿裡巴巴(BABA.NYSE/09988.HK)美股和港股應聲大跌,美股市值在隨後兩日蒸發近6000億元,騰訊、美團、京東、拼多多等互聯網平臺公司的股價也紛紛重挫。市場此時領悟到,反壟斷並不僅僅指向阿裡集團一傢,題中之義還有那些越來越“贏傢通吃”的互聯網平臺。

 

不過一個月,除瞭阿裡巴巴,其他互聯網平臺公司的股價快速修復跌幅,京東、拼多多甚至再創新高。二級市場的投資者已經開始詢問:阿裡巴巴和螞蟻金服的反壟斷風險過去瞭嗎?是否到瞭抄底的時機?高盛近日發佈唱多研報,認為反壟斷監管對阿裡業務收入及盈利影響不如預期嚴重,預計阿裡美股未來12個月基準目標價為362美元,比當前高出52%。

 

但監管側釋放的信號,正在逐步明朗。

 

眾所周知,被喻為“經濟憲法”的《反壟斷法》,自2008年生效以來,在互聯網領域一直“長不出牙齒”,尚未產生一起正式判定為壟斷的行政處罰案件。有關反壟斷的民事訴訟鮮有獲得正式立案的,原告勝訴的更是尚無判例。近年來,不斷有專傢、市場人士呼籲將反壟斷監管落到實處;多位學者對財新記者表達瞭類似觀點,認為中國整體上對反壟斷的執法態度是過度寬松的。

 

2019年8月國務院辦公廳發佈《關於促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》(“38號文”),實際上是此輪互聯網平臺監管行動的開端,但那時市場仍然沒有充分重視,認為該文也會像以往一樣難以落地,監管還是一如既往“包容審慎的柔性監管”。

 

直到2020年11月初,在看到螞蟻金服高調上市突又被暫緩上市的驚愕中,市場感受到瞭監管氣氛的清晰逼近。金融科技領域的糾偏、整頓、回歸監管正軌,一系列動作隨之而來,招招落在痛處。國傢市場監督管理總局搶在“雙十一”之前出臺的《關於平臺經濟領域的反壟斷指南(征求意見稿)》,在這一背景下凸顯深一層的涵義;12月11日,中共中央政治局會議首次出現“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的提法,並在隨後的中央經濟工作會議上再度重申,更是引起市場高度關註。

 

此間,國傢市監總局對阿裡收購銀泰商業、騰訊(00700.HK)控股的閱文集團收購新麗傳媒、順豐旗下豐巢網絡收購中郵智遞三起並購案,因它們未依法申報、違法實施集中給予行政處罰。這些處罰所發出的信號,已遠遠超過瞭罰金本身。國傢市監總局在答記者問中,試圖傳出堅決的態度:雖然平臺經濟領域競爭呈現出一些新特點,但互聯網行業不是反壟斷的法外之地,所有企業都應當嚴格遵守反壟斷法律法規,維護市場公平競爭。

 

國務院發展研究中心創新發展研究部研究室副主任熊鴻儒指出,實際上“38號文”已經點出平臺經濟領域面臨的突出問題,要求查處濫用市場支配地位、不正當交易等違法行為。近期發佈《平臺反壟斷指南》等文件,更多是為瞭穩定監管預期,向外界傳達將從哪些角度來規范平臺的壟斷行為,是從規范發展的角度對數字領域競爭政策的細化。

 

《反壟斷法》定義的四類壟斷形式:壟斷協議、經營者集中、濫用市場支配地位和行政壟斷,在互聯網領域均有典型表現。最常見的是經營者集中,關註焦點比如VIE(可變利益實體)架構互聯網企業的並購案;濫用市場支配地位,尤以“二選一”為典型;壟斷協議,新的表現形式為依靠算法與同行達成價格共謀等行為。財新記者從接近反壟斷調查的人士處瞭解到,這四類壟斷形式皆有案件在調查當中。

 

平臺經濟的必然結果是走向自然壟斷,也很難不利用自然壟斷牟利,這個過程靠平臺自我約束是遠遠不夠的。“具有支配地位的企業大多是從市場競爭中成長起來的,企業變大瞭就走向市場的對立面,令同業競爭和創新都變得困難。”一名互聯網公司法務人士坦承。

 

熊鴻儒指出:“大不是問題,有問題的是大背後的以大欺小、限制競爭和創新,以及損害消費者利益,甚至可能帶來系統性風險。”互聯網的網絡外部性容易形成自然壟斷,有問題的不是其形成“市場支配地位”,而是“濫用”其市場支配地位。

 

過去很多年,“保護創新”是互聯網企業的一張“護身符”,反壟斷始終未曾亮劍。在舊有行業格局之外的灰色地帶崛起,以互聯網平臺模式迅速做大規模,挑戰、顛覆並改造傳統巨頭及行業,這是互聯網公司普遍的成長路徑。“宏觀上缺乏明確信號,微觀上具體壟斷案件的定性面臨技術難度,所以反壟斷執法各方都不願往前走。”一名資深反壟斷律師稱。

 

中國人民大學法學院教授劉俊海指出,反壟斷至今無互聯網平臺層面的案例落實,監管層面長期搖擺不定是主因之一,“產業政策的優先級高於反壟斷政策,發展也先於規范。一討論反壟斷執法,就有人強調優化營商環境和放管服,反壟斷執法過程中缺乏法治定力。但反壟斷監管跟優化營商環境並不矛盾,反而有助於維護公平競爭秩序、增強互聯網活力”。

 

“保護平臺經濟發展”和“反壟斷”兩項目標究竟該如何平衡,是擺在決策者面前的一道難題。上海交通大學安泰經管學院教授陳宏民認為,對互聯網平臺監管尺度的松緊應當與政府的有效監管能力掛鉤。“如果政府能夠有效辨識和制約限制競爭的行為,就可以適度放松對規模的管制,允許互聯網平臺做大,從而讓規模經濟帶來效率提升;反之,如果政府無法有效限制平臺作惡,就隻能限制平臺規模,防范平臺無序擴張。”

 

從全球范圍看,進入新世紀以來,互聯網平臺公司在動態競爭中加速發展,改造傳統經濟,迫使社會資源重新分配,致使資源、數據、資本、物流等在平臺上再度聚集,呈現“中心化”的發展趨勢。各國都已意識到,如若不加以適當監管,超級互聯網平臺的負外部效應將日益嚴重,並使市場利益格局固化,最終抑制創新和動態競爭,侵害消費者利益。

 

而中國的背景是,自中美貿易戰燃起後,中國確立瞭“國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。在這一戰略下,內需市場的挖潛、提質、增效顯得尤為重要,其中就包括激發經濟活力、保護市場創造力等目標,這意味著必須堅定加快市場化改革,敢於調整固化的利益格局,在“內卷化”趨勢下優化資源配置、更合理分配市場“蛋糕”。

 

過去多年,中國對互聯網科技領域采取柔性監管政策,較大限度地包容瞭市場創新和發展;而“硬幣”的另一面,似乎也註定監管難、執法難的命運。多頭監管效率不高,執法力量薄弱、過程不透明,政企之間存在人事“旋轉門”和監管俘獲風險等問題長期存在,新一輪反壟斷執法仍需沖破重重阻力。

 

無論如何,多年難啃的“硬骨頭”——平臺反壟斷已經撕開口子,下一步依法執法如何落地?在追求市場公平目標時,如何控制好執法分寸,在反壟斷監管和保護平臺經濟活力之間取得平衡?欲知詳情,請點擊左下角 閱讀原文訂閱財新通,付費暢讀財新周刊深度報道《反壟斷“萌牙”》。

本文摘引自新聞付費網站“財新網”

全文共計15585字,閱讀需要31分鐘

關心科技行業動態和趨勢的讀者

可點擊左下角”閱讀原文“

訂閱“財新通”暢讀財新網全部文章