能往俄羅斯派偵察機的事兒,美國為啥不樂意瞭?

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文 | 丁貴梓 瞭望智庫觀察員

來源:瞭望智庫(ID: zhczyj)

 

當地時間11月22日,美國國務院發表聲明,稱“美國正式退出《開放天空條約》”。


《巴黎協定》、伊核協議、《中導條約》……近年來,特朗普政府不顧國際社會反對,高舉“美國優先”旗幟,屢屢背棄承諾,“退群”成癮。


 

如今,因美國單方面毀約,生效至今已近20年的《開放天空條約》陷入嚴重危機,損害相關國傢間的軍事互信和透明,給國際軍控與裁軍進程、地區安全與穩定帶來消極影響。

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這份條約,談瞭近半個世紀




《開放天空條約》是美、俄等國於1992年簽署的一項多邊軍控協定。


根據條約規定,締約國之間可以互派觀察員,到對方境內進行非武裝偵察飛行、收集軍事情報信息,並對偵察機的飛行高度、航線以及拍攝時間做出嚴格規定。


美國OC-135偵察機,尾翼塗裝有OPEN SKIES字樣。

 

它的簽訂,經歷瞭漫長的談判過程。


1955年7月,為避免美蘇互相猜忌加劇局勢緊張、消除大規模突然襲擊的可能性,時任美國總統艾森豪威爾首先提出瞭“開放天空”的建議,主張美蘇相互交換軍隊實力、武器裝備、軍事設施等資料,並允許對方利用非武裝偵察機對己方軍事設施進行空中偵察。


但實際上,美國此舉是計劃利用U-2高空偵察機,在美蘇空中偵察中占盡上風。結果,蘇聯以“間諜活動合法化”為由,拒絕美方提議,“開放天空”就此束之高閣。


直到1989年,冷戰結束之際,美蘇就簽訂《歐洲常規軍事力量條約》舉行談判。老佈什政府趁機重提“開放天空”,並將偵察權范圍擴大到北約和華約成員國。


不久後,兩德統一、華約解體,蘇聯分崩離析,美國順勢推動“開放天空”進程。劇變之下,俄羅斯為增強與美互信,亦對“開放天空”表示首肯。


1992年3月,24個國傢簽署《開放天空條約》,美俄等國先後批準,並於2002年1月1日起正式生效。目前,共有35個國傢加入,且大部分為北約成員國。


作為冷戰後國際軍控中重要的信任建立措施,十多年來,《開放天空條約》在增加締約國軍事透明和互信、降低軍事緊張度和沖突風險等方面發揮瞭積極作用。


依靠偵察飛行和數據收集,締約方能夠瞭解並有權分享其它締約方的軍力及軍事活動情況,也可作為其它軍控協定的核查措施。


更重要的是,《開放天空條約》為美俄提供瞭重要的軍事透明機制。經事前協商報批飛行路線和機場,美俄可在所在國軍人的監督下,在對方領土上偵察飛行,並用當地機場起降補給。


根據條約規定,美國和俄羅斯每年接受被動偵察飛行的配額為42次。2002年8月和12月,俄、美雙方依據條約先後進行瞭首次偵察飛行。


到2018年底,條約締約國共進行瞭1426次偵察飛行。其中,美國及其盟國在俄羅斯進行瞭500多次偵察飛行。

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開放天空,戒心猶存




《開放天空條約》之所以能最終簽署,與當時國際局勢的變化密切相關。


一方面,美俄兩國剛走出冷戰,過多的核武器成為沉重包袱。簽署削減戰略武器的條約並彼此開放天空,不僅有助於美俄減負、為自身發展積蓄力量,還能名正言順地核查對方履行軍控協定的情況。


2019年6月28日在日本大阪拍攝的參加G20峰會的美國總統特朗普(右)和俄羅斯總統普京。

 

另一方面,對於美國的歐洲盟友而言,俄羅斯地面部隊入侵始終是其心頭大患。1981年,蘇聯曾以北約為假想敵,調集13000輛坦克舉行大規模軍事演習,以震懾歐洲。加入《開放天空條約》也有利於美國的歐洲盟友及時掌握俄軍大規模調動跡象。


《開放天空條約》成為確保美、俄、歐三方和平的減壓閥,得以延續。


然而,近些年,特別是2013年底烏克蘭危機爆發以來,美俄關系持續緊張。


特朗普政府上臺後,美國多次指責俄羅斯違反《開放天空條約》,雙方圍繞“開放天空”的利益沖突加劇。


*在開放偵察飛行上,美國指責俄羅斯“有選擇地執行”,未及時開放部分偵察地點。


2016年,俄羅斯以加裡寧格勒飛地面積較小、影響民用航空飛行和空中管制為由,限制其它締約國的偵察機飛越該地。這意味著,美國及其歐洲盟友將無法偵察到俄羅斯在此部署的針對北約國傢的中短程導彈。


【註:加裡寧格勒州是俄羅斯聯邦最小的州,它夾在波蘭、立陶宛之間,與俄羅斯本土不相鄰。蘇聯解體後,立陶宛獨立,加裡寧格勒州與俄羅斯本土的陸上聯系被切斷,變成俄羅斯的一塊飛地。】


美國由此認定俄羅斯違反條約,進而限制俄羅斯在夏威夷太平洋艦隊和阿拉斯加州格裡利堡導彈防禦基地進行偵察飛行。


此外,在烏克蘭履行偵察飛行、車臣偵察飛行高度限制、格魯吉亞邊界飛行等問題上,美俄也齟齬不斷。


*在偵察機加裝設備上,美國指責俄羅斯用數字傳感器替代膠片相機,超出瞭條約的規定。


美國認為,俄羅斯偵察機已具有包括空中攝像、熱影像、信號采集在內的多種情報收集功能,這對美國而言是“不公平的”。


實際上,早在2018年,美國國會就曾通過決議,要求阻止俄羅斯使用新飛機及數字傳感器執行偵察飛行。


美俄圍繞《開放天空條約》的爭議持續發酵,其背後推力正是雙方戰略競爭的加劇。


2017年4月,俄羅斯軍機依據條約,在美國領空進行偵察飛行,特朗普政府視其為俄羅斯“重返大國競爭”的表現;


2018年11月,俄羅斯與烏克蘭發生海上對峙,美國及其歐洲盟友隨即借條約之名、在烏克蘭上空進行“特殊飛行”,實則為“重申美國對烏克蘭和其它夥伴國的承諾”,應對來自俄羅斯的威脅……


由此可見,旨在增加互信的《開放天空條約》,早已不再是美俄關系中的減壓閥,而是淪為戰略博弈的工具。

3

背後,另有所圖?




實際上,在正式退出《開放天空條約》之前,心存不滿的特朗普政府已多次威脅“退群”,試圖逼迫俄羅斯做出讓步。


2019年10月,美國有線電視新聞網稱,特朗普政府一名高級官員表示,美國正考慮退出《開放天空條約》。


今年5月,美國國務卿蓬佩奧公開指責俄羅斯違反《開放天空條約》,並發表聲明,稱美國將向《開放天空條約》的所有締約國遞交退約決定,若俄方未能“重新履約”,美方將在6個月後正式退出該條約。


單方面宣佈“退群”後,美國招致多方批評。


《國傢利益》雜志撰文,指責美國退出《開放天空條約》將破壞現有軍控體系,將世界推入危險狀態,“完全是失敗之舉”。


針對美國的指控,俄方回應稱,美方的指責沒有根據,此舉是其“促使全球安全體系瓦解邁出的又一步”。


俄外交部副部長亞歷山大·格魯什科表示,隻要《開放天空條約》有效,俄方就會完全遵守條約賦予的權利和義務,同時也期望其它締約國認真履行各自義務。


美國此舉亦引起歐洲盟友的不滿。


5月22日,法、德、意等國發表聯合聲明,肯定《開放天空條約》對歐洲乃至全球安全與穩定的重要作用,對美國退約的決定表示遺憾,呼籲美方“重新考慮退約決定”,並表明“將繼續遵守條約義務”的立場。


7月,《開放天空條約》締約國在維也納舉行視頻會議,企圖說服美國繼續履約,但美國拒絕談判解決問題。


一般認為,特朗普政府屢次威脅“退群”,其用意有二:一是以退為進,迫使俄羅斯妥協;二是在威脅無用的情況下,借退出《開放天空條約》之機,減少國際監督,為其加強核武器等軍事建設開路。


此前,美國已單方面退出《中導條約》,《開放天空條約》的存在無疑束縛瞭其擴充軍備的手腳。


如今,美國宣佈正式退出《開放天空條約》。“美國利益”的外衣下,特朗普政府奉行單邊主義、背棄國際承諾、破壞國際規則的本質昭然若揭。

4

“優先”瞭美國,攪亂瞭世界




美國“退群”,其實是推卸大國責任和義務,將對國際安全產生不利影響。


其一,使條約名存實亡,重創軍控體系。


在《開放天空條約》框架內,俄羅斯是迄今為止唯一一個對美國進行偵察飛行的締約國。


美國退約相當於單方面關上對俄透明的大門,俄羅斯就此失去在美偵察飛行的機會。但美國仍可在條約框架之外,利用更先進的軍事、商業衛星從太空對俄偵察拍照。此外,因美國的歐洲盟友仍留在條約框架內,可繼續對俄實施偵察飛行,美國有可能從盟友手中繼續“共享”到有關俄羅斯的軍事情報。


此前,俄方已要求《開放天空條約》的其它締約國以書面形式做出承諾,在美國退出條約後,不得以境內有美軍基地為由,限制俄羅斯對其進行偵察飛行,也不得向美國傳遞在俄羅斯空中偵察所獲得的情報。


然而,《開放天空條約》的締約國多為北約成員國,其中不乏波蘭、立陶宛等公開對俄表現出敵意的國傢。因此,俄羅斯是否能同剩下的締約國達成協議,還是個未知數。


當地時間11月22日,俄羅斯總統新聞秘書佩斯科夫就明確指出,美國的退出使得《開放天空條約》更加不具可行性。


其二,加劇美俄關系緊張程度。


美國退出《開放天空條約》,在地緣政治層面上形成瞭對俄羅斯的戰略擠壓。


若俄羅斯也隨之退出,美國的歐洲盟友將失去觀察俄軍事動向的重要途徑。這會阻礙俄羅斯與東歐國傢之間的軍事透明通道,加劇俄歐之間的不信任,從而為美國在歐洲爭取更多利益空間。


美國未來重新加入《天空開放條約》可能性很小。特朗普政府官員表示,美國兩架執行偵察任務的OC-135B型飛機已被定為“過渡防衛產品”,將被低價處理。因此,即使拜登上任後打算重回條約,也沒有可執行任務的飛機。


那麼,要應付來自美國“退群”帶來的壓力,俄羅斯將采取怎樣的策略? 


首先,以終止《開放天空條約》為籌碼與其它締約國談判,敦促其拒絕向美“分享”有關俄羅斯的軍事情報;


其次,大力發展遠程智能技術,以彌補無法依據《開放天空條約》對美偵察所造成的損失;


最後,借助與中南美洲國傢建立的全面夥伴關系,達成類似《開放天空條約》的協議,深入美國“後院”予以戰略反制。


不過,總體而言,在缺乏偵察約束的情況下,美俄雙方在戰略要地的武器裝備部署將進入無序狀態,戰略互信繼續降低,影響正常關系發展。


其三,擴大美歐關系裂痕。


作為美俄對峙的最前線,偵察能力相對較弱的歐洲國傢其實比美國更依賴《開放天空條約》,共享美國偵察到的俄方軍事情報。


美國執意退約,實際上砍斷瞭歐洲盟友獲取軍事情報的重要渠道,直接影響其國傢安全利益,美歐軍事互信關系雪上加霜。


更令歐洲擔憂的是,退出《開放天空條約》後,美國的“下一刀”極有可能砍向明年2月即將到期的《新削減戰略武器條約》。該條約由美俄於2010年簽署,旨在限制兩國核武器數量。目前,俄方已多次提出願意無條件延長條約,但美國至今未給出明確答復。


一旦美國繼續退約、擴充軍備,歐洲軍事安全體系將再受重創,給地區安全和穩定帶來消極影響。

 

參考資料:

1.張業亮,《美國欲退出〈開放天空條約〉的考量》,世界知識 2019年第22期;

2.宮其芳,《美國“退群”,〈開放天空條約〉何去何從》,解放軍報,2020年7月10日;

3.何錕,《〈開放天空條約〉,談瞭半個世紀》,環球時報,2019年11月21日;

4.《退出〈開放天空條約〉美國邁出瓦解全球安全體系“又一步”》,光明日報,2020年6月4日;

5.《俄方:美國退出使〈開放天空條約〉更加不具可行性》,央視新聞,2020年11月22日;

6.《再次“毀約退群”!美國正式退出〈開放天空條約〉引發多國指責 專傢詳解》,央視新聞,2020年11月23日;

7.《再次“退群”:美國宣佈半年後退出〈開放天空條約〉加深美歐關系裂痕》,中國青年報客戶端,2020年5月23日;

8.《美宣佈退出〈開放天空條約〉 俄、德這麼回應……》,中國新聞網,2020年11月23日;

9.楊子江,《美國退出〈開放天空條約〉,俄方回應:嘩眾取寵》,觀察者網,2020年11月23日;

10.李曉喻,《美國又退群!這次後果很嚴重》,微信公眾號“國是直通車”,2020年11月23日。


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